История

 

История развития

избирательного права в России

 

Начало


    Избирательное право в России - институт от­носительно молодой, несмотря на то, что деятель­ность таких органов «народоправства», как  вече Кие­ва, Новгорода и других древнерусских городов, спо­собствовала развитию российского избирательного права. На народном вече избирали высших должностных лиц государства: князей (в Новгороде - с 1136 г.), посадников (как правило, из числа военных бояр) и тысяцких. Принципы новгородской и псковской демо­кратии предоставляли избирательные права не толь­ко знати - феодалам, владельцам торгового капита­ла, но и новгородскому плебсу.

    Выборными были и органы самоуправления пригородов улиц и концов (административно-территориальных единиц респуб­лик и городов Новгорода и Пскова), так называемые кончанские и уличанские старосты. Голосовали в новгородском вече вполне ци­вилизованным способом: с помощью берестяных «бюл­летеней», на которых было написано имя избранни­ка. Споры, связанные с нарушением порядка вы­боров, по материалам некоторых исторических документов, решались с помощью судебных поединков - так называемого поля, прове­дение которого регламентировалось.

    С ликвидацией политической самостоятельности Новгородской и Псковской республик угасли институты избирательной системы.

    Создание и деятельность земских соборов на Руси в качестве высших законовещательных и рас­порядительных органов сопровождались органи­зацией и функционированием представительных выборных органов местного самоуправления, воз­главляемых «излюбленными» головами, «лучшими» людьми - губными старостами, земскими судьями, целовальниками. Такие представители земских властей избирались всем взрослым мужским насе­лением данной территории, за исключени­ем служилых людей. Срок полномочий выборных не устанавливался, был неопределенным, хотя на­селение могло и «переменить» их. Протоколы вы­боров утверждались в столице, в соответствующем территориальном или финансовом приказе (цент­ральном судебно-административном государст­венном органе). Там же земские власти приносили присягу.

    В соответствии с Грамотой права, вольности и преимущества благородного российского дворян­ства от 21 апреля 1785 г. дворяне наделялись пра­вом объединяться в губернские дворянские обще­ства, созывать и участвовать в съездах, избирать су­дебных заседателей и предводителей дворянства. Дворянские собрания проводились один раз в три года в зимнее время по дозволению генерал-губер­натора или губернатора для производства выборов.

    Активным и пассивным избирательным правом наделялись мещане (так официально называли горожан) мужского пола. Лишались избирательных прав граж­дане, осужденные судом или имеющие «явный порок».

    Городовые обыватели формировали выборным путем органы городского самоуправления - общую и шестигласную городские думы. От каждого из го­родских участков (округов) каждый из шести разря­дов городского населения выбирался сроком на три года по одному гласному (т.е. обладавшему правом голоса депутату). Они и составляли общую городс­кую думу. На данном этапе эволю­ции избирательное право было сословным правом-привилегией.


Новый этап - «эпоха великих реформ».

    
    В этот период  изданы демократические, с известной оговор­кой, акты, установившие порядок избрания в земские и городские органы самоуправления, суд при­сяжных и мировой суд. Для кандидатов на выборные должности устанавливались цензы: возрастной, иму­щественный, образовательный, оседлости. Так как основной целью реформ являлась модерниза­ция и европеизация социально-политической системы Российской империи, избирательное право стало более демократичным.

    Выборы в земские учреждения проходили на на­чалах сословности, имущественного и возрастного ценза, многостепенности для крестьян, закладывая тем самым элементы неравенства в организацию этих представительных органов. «Гласных» - депутатов в уездное земское собрание (распорядительный орган) выбирали в соответствии с Положением о гу­бернских и уездных земских учреждениях, утвержден­ным 1 января 1864 г.  Впоследствии это Постановление стало правовой основой организации и деятельности органов земского самоуправления, на избирательных съездах: уездных землевладельцев, городских обществ, сельских об­ществ.

    Избирательных прав лишались лица:

      -  моложе 25 лет;

    -  находящиеся под уголовным следствием или су­дом;

    -  опороченные по суду или общественному при­говору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

    Диф­ференцировались размеры имущественных цензов для предста­вителей различных сословий и социальных групп:

     -  от 15 тысяч рублей оценки недвижимого иму­щества

     -  от 6 тысяч рублей размера годового оборота капитала у депутатов уездных избиратель­ных съездов;

     -  до 500 рублей оценки облагаемой налогом собственности у депутатов городских изби­рательных съездов;

     -  для депутатов от сельских об­ществ имущественный ценз не устанавливался.

    Для депутатов от сельских обществ была введена система многоступенчатых выборов:

    1. Формирование волостного схода путем выборов от сельских сходов.

    2. Избрание уездных гласных от сельских обществ выборщиками, направленными волостными сходами из своей среды.



Дальнейшее развитие избирательного права и формирование избирательной системы

    Оно происходило в момент формирования российской государственности и конституцио­нализма. Возрастающее революционное движение вынудило российское правительство пойти на расширение политических прав подданных, что повлекло создание системы представительных учреждений, состоявшей из Государственной Думы и Государственного Совета.        Данные органы наполовину формиро­вались путем выборов представителей от духо­венства, науки, торговли и промышленности, земс­ких собраний и дворянских обществ (всего 98 выбор­ных членов).

    Выборы в Государственную Думу проводились на основе избирательных законов. Согласно первоначальному проекту избиратель­ного закона, подготовленному Советом министров и обсужденному на Петергофских совещаниях, вы­боры в Государственную Думу предполагалось про­водить на основе цензового представительства.

    Первым избирательным законом стало Поло­жение о выборах в Государственную Думу, утверж­денное 6 августа 1905 г.

    От участия в выборах согласно закону отстраня­лись:

 а) лица женского пола;

  б) лица моложе 25 лет;

  в) обучавшиеся в учебных заведениях;

  г) воинские чины армии и флота, состоящие на действительной воинской службе;

  д) так называемые бродячие ино­родцы;

  е) иностранные подданные.

    Избирательных прав также лишались лица:

    а) подвергавшиеся суду за преступления, влекущие  наказание в виде лишения или ограничения прав со­стояния либо уволенные из службы;

    б) «отрешенные от должности по судебным приговорам» сроком на три года;

    в) состоящие под следствием или судом по делам, указанным в п. «а»;

    г) так называемые несо­стоятельные, впредь до установления причин того;

    д) признанные судом несостоятельными;

    е) лишенные духовного сана или звания за пороки или же исклю­ченные из среды обществ и дворянских собраний по сословным приговорам;

    ж) осужденные за уклоне­ние от воинской повинности.

    При реализации своих избирательных прав мужья и сыновья могли исполь­зовать имущественные цензы жены или матери.

    В съезде городских избирателей - городской ку­рии могли принимать участие лица, являющиеся соб­ственниками или владельцами недвижимого имуще­ства в пределах города; лица, имевшие свидетельства для торгово-промышленно­го предприятия; лица, уплачивавшие квартирный или промысловый налог.

    Для избирателей малых городов выборы были двухстепенные: городской съезд, губернское со­брание.

    Выборы в губернских избирательных собраниях и на съездах проводились при тайном голосовании «посредством баллотировки шарами», а в городс­ких избирательных собраниях - тайным голосова­нием «посредством записок».

    Таким образом, данный закон не устанавливал ни всеобщего избирательного права, ни прямого голосования, хотя по сравнению с предшествующим периодом политические права населения были рас­ширены, и наметилась тенденция демократизации избирательной системы.


Закон о выборах 11 декабря 1905 года


   
    Вследствие обострения социально-полити­ческой ситуации данный закон был пересмотрен. 11 декабря 1905 г. был утвержден Закон «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в до­полнение к нему узаконений», значительно расши­ривший круг избирателей.  

     По-прежнему право выборов оставалось непрямым и неравным. В центральных и националь­но-окраинных местностях империи выборы прово­дились не одновременно. Причем  в национально-окраинных местностях выборы проводились на основании особых правил. Голосование проводилось по куриям: землевладельцами, горожанами, затем крестьянами и рабочими.

    Городское население малых городов голосова­ло за выборщиков в губернские избирательные со­брания. Закон 11 декабря 1905 г.  значительно увеличил чис­ло избирателей от горожан.

Для крестьян сохранились четырехстепенные вы­боры в Государственную Думу,  им разрешили до начала выборов в Думу провести новое назначение выбор­ных на волостных сходах. Избирательных прав лишались батраки, крестьяне, лишенные наделов за не­взнос податей, проживавшие в городах или на тер­ритории казачьих войск, но не объединенные ни в волости, ни в особые селения (на Кавказе).

    Жалобы на допущенные нарушения при выбо­рах рассматривались особыми уездными или гу­бернскими комиссиями по делам о выборах.

    Выборщики от рабочих принимали участие в вы­борах членов Государственной Думы в составе гу­бернского или городского избирательного собра­ния. Устанавливался кворум — присутствие не ме­нее половины от общего числа выборщиков, в противном случае собрание должны были прово­дить вновь через семь дней, и оно считалось уже состоявшимся независимо от числа прибывших вы­борщиков.

        Выборы в Государственную Думу первого созыва прошли в соответствии с указанным Законом в фев­рале-марте 1906 г. По составу она была достаточно левой, иными словами, самым демократичным представительным органом монархической России. На основании Манифеста от 9 июня 1906 г. Дума была досрочно распущена.

    Выборы в Думу второго созыва проходили на основании того же Закона и дали еще более левый состав, деятельность которого также, мягко говоря, не устраивала правительство и царя. Она опять была распущена досрочно Манифестом 3 июня 1907 г.



Положение о выборах от 3 июня 1907 г.

    Оно, в отли­чие от предшествующего свода нескольких зако­нодательных актов, представляло собой единый, це­лостный закон, кодифицировавший законода­тельство о выборах применительно к центральным губерниям. На Урале, в Сибири и Дальнем Востоке выборы проводились на осно­вании прежнего Положения. Этот  избирательный закон существенно ограничил представительство населения окраин.

    Избрание членов Государственной Думы по гу­берниям и областям производилось губернским из­бирательным собранием под председательством гу­бернского предводителя дворянства и выборщиков, избранных в каждом уезде. В составе губернского избирательного собрания имели право участвовать выборщики, избиравшие­ся губернскими съездами уполномоченных от рабо­чих предприятий фабричной, заводской и горноза­водской промышленности.


Февральская революция 1917 года



    Новый этап в развитии избирательного права начался с издания Положения о выборах в Учре­дительное собрание, утвержденного Временным правительством уже после Февральской революции 1917 г.

    Новый избирательный закон радикально от­личался от прежнего по ряду позиций, а именно:

    -  самый низший в мире возра­стной ценз для избирателей - 20 лет;

    -  избиратель­ные права предоставлялись российским гражданам без различия пола;

    -   изби­рательными правами наделялись также военнослу­жащие;

    -   отменялись имущественные цензы, цензы оседлости и грамотности;

    -   уничтожались ограниче­ния в избирательных правах по принципам нацио­нальности и вероисповедания.

    В соответствии со ст. 1 Положения избирательное право стало всеобщим и равным. Отстранялись от участия в выборах лишь признанные в установлен­ном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой. Лишались из­бирательных прав осужденные; несостоятельные должники - «зло­намеренные банкроты»; военнослужащие - дезертиры либо осужденные за ряд других воинских преступлений; члены царствую­щего в России дома.

    В основе выборов лежала пропорциональная система, т.е. принцип избрания депутатов по пар­тийным спискам, в соответствии с процентом подан­ных за список голосов, в отдельных же округах в по­рядке изъятия из общего правила применялась ма­жоритарная система.

    Порядок голосования устанавливался тайный, как правило, посредством избирательных бюлле­теней («записок»), в исключительных случаях посред­ством «баллотировки шарами или другими заменяю­щими их знаками».

    Избирательное право России на этом этапе было самым демократичным в мире, что обусловлено, прежде всего, его всеобщностью и ра­венством, низким возрастным цензом, отсутствием имущественного ценза и ценза оседлости.

  

Развитие избирательного права
в российской науке конца XIX – начала XX в.


    Тема, посвященная избирательному праву, рассмат­ривалась в теоретическом аспекте многими учеными.
    Достаточно полное и всестороннее освещение проблем избирательного законодательства Рос­сийской империи в конце XIX - начале XX вв. получили в трудах профессора А.Ф. Смирнова. В работах Г. Мейера и В.М. Гессена давалась характе­ристика не только различных проблем субъективного избирательного права граждан, но и существующих из­бирательных систем. Специальное исследование Н.М. Коркунова о пропорциональных выборах интересно оценкой их достоинств и недостатков. Б.Н.Чичерин посвятил отдельную главу раз­витию политической свободы в фундаментальном труде «О народном представи­тельстве», отмечая тот факт, что в отношении существа из­бирательного права мнения различных исследователей расходятся. Если демократическая школа рассматрива­ет выборное начало как право каждого свободного лица на участие в общих делах и в качестве основания влас­ти полагает личную волю человека, то авторы «охрани­тельного направления» видят здесь не столько право, сколько обязанность, которую граждане государства должны выполнить для общественной пользы.        Выборное пра­во, прежде всего, есть право; оно дается гражданину не как должностному лицу, а как члену общества, дабы он мог проводить свои мнения, защищать свои интересы.

    Наиболее полно теоретические положения россий­ских мыслителей нашли отражение в избирательном законодательстве Временного правительства. Уже в од­ном из первых его актов - Деклараций о составе и за­дачах Временного правительства от 3 марта 1917 г. - говорилось о немедленной подготовке к созыву на на­чалах равного, тайного, всеобщего и прямого голосова­ния Учредительного собрания.

    Таким образом, были заложены основы новой изби­рательной системы России и содержание избиратель­ных прав ее граждан, в корне отличавшиеся от ранее действовавших в Российской империи. Началась актив­ная работа по подготовке к выборам в Учредительное собрание.

 

Преобразование избирательной системы в советский период


     В Советском Союзе с помощью выборов формировались региональные и районные Советы. Выборы были безальтернативными, так как все кандидаты представляли "Блок коммунистов и беспартийных" и заранее утверждались руководством. Граждане могли теоретически голосовать за или против кандидата, но случаи неизбрания кандидата уникальны. Явка на выборы была почти стопроцентной благодаря массовой агитации.

    До 1936 года выборы в России были многоступенчатыми, а затем — прямыми.

    В феврале 1987 года Президиум ВС РСФСР в соответствии с партийными решениями принимает Указ «О вы­борах в местные Советы народных депутатов РСФСР» и Постановление Президиума ВС РСФСР «О проведении в порядке эксперимента выборов в местные Советы народ­ных депутатов РСФСР по многомандатным избирательным округам». Согласно Постановлению президиумам Вер­ховных Советов автономных республик, исполкомам обла­стных и краевых Советов предлагалось в ходе выборов в местные Советы провести эксперимент на территории од­ного из районов. Эксперимент по выборам в рай­онные, городские (городов районного подчинения), поселковые и сельские советы охватил 5% районов страны.

    Отметим изменения, которые вносились в избиратель­ное законодательство. Помимо формирования многоман­датных округов, существенная особенность выборов 29 марта 1987 года - то, что на собраниях по выдвиже­нию кандидатов в депутаты предоставлялась возможность рассматривать, как правило, не одну, а несколько канди­датур по избирательному округу. Также в избира­тельных бюллетенях теперь предусматривалось указание, кроме обычных данных, места работы, должности или заня­тия кандидата в депутаты, что давало возможность более детально рассматривать социальный состав депутатского корпуса.

    Внесенные изменения в Закон о выборах в местные Советы расширял возможности населения участвовать в подготовке и проведении выборов:

     Представители в состав избирательных комиссий могли выдвигаться пер­вичными общественными организациями и их органами: органами общественной самодеятельности по месту жи­тельства населения (сельскими, уличными, домовыми коми­тетами), советами женщин, ветеранов войны и труда, рай­онными потребительскими обществами, обществом «Зна­ние» и т.д.

    Расширялись функции участковых избирательных ко­миссий. Избиратель­ные комиссии получали больше прав по вопросам рас­смотрения заявлений граждан о неточностях в списках из­бирателей.

    Законодательство впервые предусмотрело и установ­ку кабин для голосования, так чтобы каждый голосующий обязательно прошел через них и только потом опускал бюллетень в избирательную урну.

    В соответствии с новым законодательством в экспери­ментальных районах выборы в соответствующие Советы столкнулись, в отличие от прежнего порядка, не по одно­мандатным, а по многомандатным избирательным окру­гам. В Постановлении отмечалось, что число кандидатов должно, как правило, превышать число мандатов по изби­рательному округу. Всего по этим округам подле­жало избранию более 94 тысяч народных депутатов СССР.

    По Указу Президиума ВС РСФСР расширялась роль органов общественной самодеятельности по месту жительства населения (сельские, уличные, домовые комитеты и т.д.). Они получали право выдвижения кандидатов.

        Изменения избирательного процесса происходили не только в экспериментальных избиратель­ных округах. На многих предвыборных собраниях выдвига­лось и обсуждалось более одной кандидатуры, а иногда по несколько кандидатов в депутаты.

    Избирательный эксперимент с многоман­датными округами устранял излишнюю социальную напря­женность и известный дискомфорт для кандидатов, связан­ных с предвыборной конкуренцией, поскольку предостав­лял им шанс стать хотя бы резервным депутатом. Во-вто­рых, была создана психологическая обстановка, которая являлась новой как для электората, так и для представите­лей власти.



Резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической сис­темы» 1988 года


    Следующим этапом на пути формирования демокра­тических представительных органов государственной вла­сти стали выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 года. На XIX Всероссийской конференции КПСС, ко­торая проходила с 28 июня по 1 июля 1988 года, в ходе острых дискуссий была принята резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической сис­темы». В ней, в частности, говорилось о том, что избира­тельная система нуждается в существенном обновлении, и намечались основные пути этого обновления. Это - обес­печение неограниченного выдвижения кандидатур, широ­кое и свободное их обсуждение, включение в избиратель­ные бюллетени большего числа кандидатов, чем имеется мандатов, строгое соблюдение процедуры выборов, регу­лярная отчетность депутатов и возможность их отзыва.

На сессии Верховного Совета СССР 1 декабря 1988 года принимаются законы СССР «Об изме­нениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР».

    Одна из важ­нейших гарантий демократизации избирательной системы - конституционное закрепление возможности выбора депутатов в одномандатных избирательных округах из нескольких кандидатов, другими словами, проведение выборов на конкурентной основе. Согласно Закону число кандидатов в народные депутаты не ограничивалось, каж­дый участник собрания по выдвижению кандидатов в депу­таты мог предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою. Основным Законом так же гарантирова­лось, что в избирательные бюллетени может быть включе­но неограниченное число кандидатов (статья 100 Консти­туции СССР).

    Впервые конституционной нормой стало выдвижение кандидатов в депутаты собраниями избирателей по месту жительства. Собрание считалось правомочным, если на нем присутствовало 500 избирателей, проживающих на территории избирательного округа.

    Принципиально важное и необходимое нововведение, существенно демократизирующее избирательный процесс, - закрепление права кандидата в депутаты выступать с программой своей будущей деятельности (Закон о выборах, статья 45). Но если кандидат предлагает изменить систему государственных органов, то это уже нарушение законодательства о выборах и, соответственно, кандидат мог быть привлечен к судебной ответственности. Сразу же на­чало работать Положение о предвыборной программе. Меняется характер предвыборной деятельности канди­датов в депутаты. Теперь в их распоряжении команды (до десяти человек) из доверенных лиц, которые могут вести диалоге избирателями, агитировать за кандидата. По сути дела, советское общество впервые после многих десятиле­тий своей истории имело дело с возрождающейся полити­ческой борьбой.

    В Законе о выборах появляется и статья 7, по которой на заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов в депутаты, подсчете голосов на избирательном участке, определении результатов выбо­ров по округу и подведении общих итогов выборов вправе присутствовать представители трудовых коллективов, об­щественных организаций, собраний избирателей, дове­ренные лица, а также представители печати, телевидения, радио. Тем самым расширялась открытость в деятельности избирательных комиссий, появляется общественный конт­роль за подсчетом голосов.

  
    26 марта 1989 года прошли основные выборы, а в апреле и мае довыборы и повторные голосования в ряде избирательных округов.

    В составе Съезда появились также депутаты, пред­ставляющие социальные группы, которых не было ни в од­ном из прежних созывов Верховного Совета: священнослу­жители, сельские арендаторы, руководители арендных коллективов и кооперативов. Социальный состав нового депутатского корпуса подтверждал, что разнарядочный принцип формирования представительных органов власти уходил в прошлое.

    Таким образом, избирательные кампании 1987 и 1989 годов стали этапами на пути к формированию на демократической основе высших представительных орга­нов государственной власти.


 

Развитие избирательного права на современном этапе

 
    Избирательное право прочно заняло свою нишу в общей системе права Российской Федерации и уже имеет свою политическую и юридическую историю развития и совершенствования.

    В рамках весьма ограниченного периода исторического времени произошли структурные изменения всех составных элементов - институтов и процедур, юридических норм и ценностей, учреждений и гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

    Сегодня Российская Федерация располагает структурированным по всем составным элементам и институтам, материальным и процессуальным правом, определяющим:

-        основные принципы и гарантии реализации активного и пассивного избирательного права граждан;

-        порядок организации и проведения выборов - их назначения, выдвижения и регистрации кандидатов;

-        правила информирования избирателей и ведения предвыборной агитации;

-        правила финансирования избирательных кампаний, создания и расходования избирательных фондов;

-        порядок голосования, подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов;

-        порядок разрешения избирательных споров, юридической ответственности участников избирательного процесса;

-        порядок защиты и восстановления нарушенного избирательного права.


В феврале 1997 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись первые парламентские слушания на тему "Основные направления совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации".

В октябре 2000 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись вторые парламентские слушания на тему "О совершенствовании законодательства о выборах".

В октябре 2004 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации прошли третьи парламентские слушания на тему "О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективы развития избирательного законодательства".

    На современном этапе развития избирательной системы Российской Федерации, понимаемой в широком смысле как система норм и институтов, учреждений и ценностей, избирательное право по своему содержанию и смыслу представляет юридическую форму и способ взаимодействия гражданского общества и государства.